中国教育“重庆现象”：统筹城乡教育的改革路

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统筹城乡教育的改革之路

　　——解读中国教育的“重庆现象”

　　■本报记者 周飞 翟博 黎拥宪

　　大城市，大农村，大库区，大山区，民族地区……

　　在中国，没有哪一个城市像重庆这样兼具如此复杂的特点，教育发展面临城乡二元矛盾突出的巨大挑战。

　　库区建设，中央直辖，西部大开发，全国统筹城乡综合改革试验区……

　　在中国，没有哪一个城市像重庆这样面临如此众多的机遇。抢抓难得机遇，激活后发优势，教育同样可以实现跨越发展。

　　改革开放以来，特别是２０世纪９０年代中后期直辖以来，重庆站在了中国发展的潮头。在破解城乡二元结构矛盾、统筹城乡发展这个大背景下，重庆教育也扬起时代的风帆，取得令人瞩目的“三大突破”：

　　“两基”人口覆盖率，1996年只有18.87%，2006年达到100%，实现了全面“普九”；

　　初中毕业生升入高中阶段的比例，1996年只有56.16%，2010年将达到90%，实现普及高中阶段教育；

　　高等教育毛入学率1997年为8%，2010年达到30%，进入了大众化阶段。

　　短短的10多年时间，历史性的“三大突破”，成就了中国教育的“重庆现象”。如果要用一个词来概括“重庆现象”的内涵，那就是改革创新！敢于攻坚、勇于突破，用创新的举措直面挑战，用改革的思路推动发展,这是“重庆现象”最本质的特征。

　　浏览中国地图，重庆的版图就像一只大鹏，昂首振翅，扶摇直上。10多年来，重庆教育沿着改革的路径，从西部出发，走向全国，走向世界！

　　以强大的魄力推动教育优先发展

　　【统筹城乡发展，教育是突破口，是一种拉动力量。】

　　绾毂西南，控扼江汉；通江达海，承东启西——重要的地理位置决定了重庆在西南乃至全国改革发展大局中的重要战略地位！

　　面积是北京、上海、天津之和的两倍还多，人口超过3200万，这个世界最大城市的背后是巨大的挑战——900万城市人口，2300万农村人口，统筹城乡发展任务艰巨！

　　2007年3月，胡锦涛总书记为重庆作出“314”总体部署，明确了三大定位、一大目标和四大任务，提出要把重庆建设成为城乡统筹发展的直辖市。当年6月，国务院批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区。

　　建成西部重要增长极、长江上游经济中心和城乡统筹发展直辖市，在西部率先实现全面建设小康社会的目标——中央对重庆寄予了厚望。但是，经济综合实力不够强，城乡二元矛盾突出，产业结构不尽合理，对内对外开放程度偏低，公共服务能力仍显不足……千头万绪，千难万难，重庆从哪里做起？

　　“统筹城乡发展，教育是一个突破口，是一种拉动力量！”中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来说！

　　“教育代表了经济和城市发展的未来，教育代表了一代人的成长。城市和城市的竞争、区域和区域的竞争，粗放的判断是基础设施的竞争，是经济实力的竞争，但是从10年、20年来看，实际上是人才的竞争，教育的竞争。”重庆市委副书记、市长黄奇帆说。

　　统筹经济社会发展，从教育开始。优先发展教育！重庆是这样说的，也是这样做的。

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争当教育书记市长饱含感情抓教育

　　2007年以来，重庆市委、市政府主要领导连续4年每年都要到教育部商谈教育工作，争取教育部对重庆教育工作的大力支持。

　　2007年，薄熙来到重庆工作之前，专门致信教育部领导，要做一名“教育书记”。2009年，在重庆市一次教育专题会议上，薄熙来要求区县一把手都要当好“教育书记”、“教育区县长”。

　　作为重庆教育的“掌门人”，重庆市委教育工委书记、市教委主任彭智勇对市委、市政府以及社会各界优先发展教育的感情、决心、魄力和力度感受深刻。

　　今年2月25日，重庆召开一年一度的全市教育工作会议。

　　按照惯例，由市政府主管教育工作的副市长出席会议并讲话。然而让与会代表感到惊喜的是，刚刚升任重庆市市长的黄奇帆主动提出要参加会议，并作了深情而又令人振奋的讲话：

　　“我虽然不再具体分管教育工作，但并不意味着我不管教育工作。在今后的工作中，我将一如既往地支持教育工作，坚持把教育摆在优先发展的战略地位，大力推动‘科教兴渝、人才强市’战略的深入实施，为重庆教育改革发展当好‘后勤部长’。过去我分管教育，为教育发展解决了一些重大问题，今后，我也要努力做一名‘教育市长’。”

　　市领导钟情教育，区县和部门领导自然也重视教育。2007年以来，先后有10多个市级部门和20多个区县的主要领导到市教委机关共同研究教育工作。

　　重庆科创职业学院党委书记王和平至今记得，几年前重庆市提出将永川打造成职教城。为促进职教城的发展，市政府组织了专门的调研组，多次到永川调研。市委、市政府领导还现场办公，解决民办职业院校师生关心的问题，比如教师职称和评优评先问题、警务室的问题等。“各级领导特别是市委、市政府主要领导心里装着教育，饱含感情抓教育，让我们倍感振奋。”王和平说。

　　教育优先发展，离不开各级党政领导的重视。南岸区教育工委书记孙建学对此深有体会：“南岸教育的发展，区委、区政府领导的重视是关键。”每年，南岸区委都要召开专题会议研究教育问题，区政府更是每年都要召开多次会议，研究教育问题。区里五大班子的领导还专门组成一个五人小组，研究和解决教育问题。早在2007年，南岸区就制定完成了2020年教育发展规划。区里每年都有教育滚动发展十大项目，加强教育基础建设。孙建学说：“我们的目标是经过5到10年的努力，打造重庆优质均衡教育的典范、现代化教育的窗口。”

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改革公共财政政策确保教育优先发展

　　今年夏天，有两条新闻让重庆教育系统的师生格外振奋。

　　4月下旬，中国社科院发布《2010年中国城市竞争力蓝皮书》。根据对全国294个城市进行的综合竞争力排名和分析，重庆综合排名列所有城市的第42位，但教育环境竞争力居全国第一。

　　6月下旬，《重庆日报》报道：“通过努力，重庆市财政性教育经费占GDP的比例已经达到4.1%。”

　　发展教育，需要优先保证经费。重庆对教育投入的强力保障，无疑是增强教育竞争力的重要砝码。但是，市县财政总盘子就那么大，给教育投入多了，就意味着其他领域的钱少了。这实际上是一个改革和调整公共财政投入方向的问题。“重庆现象”的背后，是重庆市委、市政府优先发展教育，确保教育投入的决心和魄力。对于重庆这样一个教育欠账多、人均GDP和财政收入在西部都还处于中游的省级行政区来说，怎样才能确保教育投入呢？

　　黄奇帆曾经不止在一个场合透露过重庆实现4%目标的秘诀：第一，预算内财政的20%足额拨付给教育，预算外财政同比例投入教育。第二，预算和决算同比例投入教育，也就是说，决算的增量部分要同比例投入教育。第三，中央决算超收部分分配到地方时，确保20%投入教育。“实际上我们就盯着三个比例：预算内和预算外、预算和决算、地方决算和中央决算。只要按比例给教育，4%这个比例一定能保证。重庆的‘三大突破’能实现，这个4%是最重要的保证。”

　　正因为有了这个坚强保障，使得重庆近3年在教育上的硬性投入达到770多亿元，其中400亿元投在义务教育上，200多亿元投在高等教育上，还有170亿元投在高中阶段教育上，这些硬投入改善了教育条件、教育设施，解决了一系列制约教育发展和改革的关键问题，并使重庆在全国范围内实现“三个率先”：

　　——筹集经费49亿元，在全国率先兑现义务教育教师绩效工资；

　　——安排资金82.9亿元，率先在西部建立城乡一体义务教育经费保障机制；

　　——统筹安排资金25亿元，在全国率先对中职五类学生（三峡库区移民、城镇低保人员、农村贫困家庭子女、退役士兵和适龄孤儿）实行“学费全额资助、生活费住宿费包干补助”政策。

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靠创新精神破解教育发展难题

　　【基层的矛盾，责任并不完全在基层干部身上。一些问题的解决，超越了基层干部的能力，需要机制、体制、政策，需要从全局来考虑。】

　　山区、库区、民族地区，对重庆这个年轻的直辖市而言，有多少挑战需要面对！

　　典型的城乡二元结构，西强东弱的非均衡状态，给重庆的教育带来什么影响？

　　重庆市教委2007年的一份研究报告显示，前进中的重庆教育压力巨大——

　　城市、城镇教育资源总量严重不足与薄弱学校、农村学校办学条件较差的现象并存；教师队伍结构不合理与教师待遇较差问题突出；教育经费缺口大，使用效益不高；教育质量非均衡状态形势严峻，办学行为不够规范的现象不同程度地存在……

　　如果把重庆教育比作一艘扬帆远航的大船，那么这一个个挑战就如同前进路上的礁石。直面挑战，改革创新，攻坚克难，这就是重庆的选择！

　　实行销号制和直接支付制 全面清偿“普九”债务

　　1000多所学校，11051笔债务，20亿元的账单。

　　这曾是压在重庆农村学校头上的一座大山，也是压在时任重庆市委常委、常务副市长黄奇帆心口的一块巨石。

　　1997年直辖前，重庆的“两基”覆盖率仅有18%，到2006年达到100%。10年艰辛努力，10年超常发展，代价是农村教育背负的庞大债务。年末岁尾，“包工头锁门，校长躲债”成了许多农村学校的尴尬。

　　2003年，重庆市委托12家会计师事务所联合调查，截至2002年年底，全市“普九”欠债高达20.1亿元，可以纳入市级补助范围的有19.65亿元。涉及1000多所学校的11051个项目。

　　其实在几年前，对于中西部地区的许多农村学校来说，“普九”欠债是一个相当普遍、相当突出的问题。特别是重庆，由于历史欠账大、欠发达地区多、库区搬迁移民任务艰巨、农村贫困人口基数较大、农村教育底子薄等问题，使得“普九”难上加难，债务越积越多怎么办？

　　黄奇帆对此有着清醒的认识：“基层的矛盾，责任并不完全在基层干部身上。一些问题的解决，超越了基层干部的能力，需要机制、体制、政策，需要从全局来考虑。”

　　2003年9月，重庆市委、市政府在全国率先作出一项重大决定：清理化解2002年12月31日以前形成的“普九”债务。

　　农村学校师生欢欣鼓舞！然而决定容易落实难。为了不折不扣做好清债工作，重庆市创新机制，确保落实。比如，充分借助会计师事务所的力量清查债务，审核偿还情况。实行项目管理，建立“普九”清欠项目数据库。实行“销号制”和“直接支付制”，销号制要求区县先全额清偿一个“普九”欠债项目，市级审核确认后，市级补助再对另外的“普九”欠债项目进行全额清偿；直接支付就是采取国库集中支付资金到债权人账户的办法，还完一笔债务，销一个账号，直到债务全部销完为止。建立债务分担机制，明确偿债资金来源。全市18个扶贫开发工作重点县按市与区县5∶5分担，主城九区按2∶8分担，其余区县按4∶6分担。按此比例分担，市级财政分担8.45亿元，区县财政分担11亿元。

　　任务明确了，机制也理顺了，但是一年多以后欠债只偿还了1亿多元，清债工作进行得并不理想。原来，许多区县财政困难，拿不出配套的资金。怎么办？

　　2005年3月，中央财政向中西部地区拨付“三奖一补”资金，重庆从中发现了契机。市级财政将3.3亿元“三奖一补”资金下达区县，并要求各区县按不低于80%的额度首先用于偿还“普九”债务，区县的积极性一下子被调动起来了。重庆市同时要求各区县，农村税费改革市对区县转移支付资金首先安排用于还债；区县财务安排“普九”专项资金必须全部用于还债；学校符合规定的自筹资金也要用来还债。资金问题就这样巧妙解决了。

　　截至2006年年底，重庆市共清偿了19.65亿元“普九”债务。之后，重庆市又偿还2002年以后形成的“普九”债务8亿元，累计偿还总额达28亿元。重庆市成为全国第一个偿还“普九”欠债的省份。

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建立经费保障机制 解决代课人员难题

　　23年的代课人员，3年的公办教师——重庆市开县敦好镇中心小学教师陈历春的经历是如此简单。

　　1984年开始在边远的竹池村代课，1993年到水田中心校代课，23年间陈历春培养了40名大中专毕业生。2007年成了陈历春教师生涯的分水岭——在重庆市代课人员转正考试中，他以第一名的成绩顺利转为公办教师。

　　“工资涨了两三倍，从300元变成了1120元，在同事面前有一种平等的感觉，心情好多了。”转正后，陈历春这样表达自己的心声。2007年，重庆市组织了两次考试，使8941名代课人员转为公办教师。

　　代课人员是特定历史条件下产生的一个特殊群体。一方面，由于一些地方特别是中西部贫困地区地方财政拮据，聘请代课人员可以减轻区县财政负担；另一方面，一些贫困地区办学条件艰苦，本专科毕业生不愿意去，只能临时聘请代课人员。此外，由于城乡教师编制标准存在差距，造成一些地方特别是学生数量少的教学点教师编制不足。在这种形势下，大量的代课人员应运而生。据统计，2007年，重庆市共有农村义务教育阶段学校在岗代课人员10344人，其中超过80%集中在贫困的三峡库区和渝东南17个区县。“拿起锄头种地，放下锄头教书”，“代课一生，清贫一生”是他们的真实写照。

　　从体制、机制上想办法，把解决代课教师问题作为城乡统筹发展的重大举措，重庆在全国率先出台了“吃螃蟹”的举措。

　　2007年7月30日，《重庆日报》一版头条引起了重庆乃至全国的关注：八千代课园丁将转为公办教师。市政府出台招聘方案，8月报名考试，9月正式上岗。

　　这是一个激动人心的决策！为了从机制上根本解决这一问题，重庆市提出建立一个有效的经费保障机制——“市财政出大头、区县出小头”。代课人员转为公办教师后，其工资所需经费原有部分由区县承担，增量部分由市级财政给予转移支付补助，工资附加及社会保险等由市、区县按比例分担。为此，市财政每年将增加近2亿元支出。

　　同时，为了招考的公平、公正，重庆规范了招聘程序，严格把好资格审查关、定向招聘关、政策加分关、招聘程序关。同时要求招聘名额、条件、程序、分数、结果五公开。

　　2007年8月15日，重庆万名农村代课人员参加了这场人生大考，7593名代课人员顺利通过考试，被招聘为公办教师。

　　2007年12月15日，黔江等26个区县组织了农村边远地区公办小学定向招聘教师考试，又有1348名代课人员转为公办教师。

　　一项举措改变了8941名教师的命运，也解决了全市农村义务教育阶段教师队伍不足的难题。《国家教育督导团对重庆市“两基”督导检查的意见》充分肯定了重庆的主要做法和经验：“全市代课人员问题基本解决，在全国率先有效解决了长期困扰义务教育发展的一大难题。”

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落实同等待遇 推动民办教育发展

　　2010年4月1日，教育部发出通知，转发《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》。通知指出，重庆市的这份意见“激发了社会力量兴办教育的积极性，振奋了民办教育工作者办好学校的信心，开始冲破长期以来阻碍民办教育发展的制约因素，给教育带来了生机和活力，对推动该市民办教育发展起到了积极的作用”。

　　其实，2008年以前，重庆的民办教育尽管历经30年的风雨不断发展壮大，但受困于条件性和机制性的束缚，仍然面临不少障碍，突出地体现为社会认同度不高、办学资金不足、规范管理不够三大难题。

　　许多人都还记得：2003年9月，重庆开明实验学校因资金短缺难以为继而易主。2003年年底，重庆华桦学校因负债6900万元而停办，后于2004年年底被人买走。2008年3月，重庆方倩国际学校被拍卖……

　　民办学校的危机引发了政府的重视，2008年1月12日，黄奇帆会同重庆市人大、政协有关负责人，主持召开了全市民办教育座谈会。出台对症良方、改变民办教育“短腿”现象成为与会者的共识。“要建成教育高地，必须依靠社会力量、民间资本，大力发展民办教育，让民办教育与公办教育双翼齐飞、双轮齐转，让民办学校与公办学校同台竞技、共同发展。”黄奇帆说。

　　2008年6月13日，是重庆民办教育史上的一个里程碑。重庆市政府正式发布《关于促进民办教育发展的意见》。《意见》落实民办教育发展的土地、建设、财政优惠政策，创建民办教育资本运作和投融资体制，确定民办学校收费标准，建立合理回报机制，建立政府财政扶持制度……10条举措，核心就是两个字：平等。民办学校与公办学校在征地上同等对待，在收费上同等标准，生均经费同等拨付，招生指标同等待遇，毕业文凭同等效力，学生就业同等权利。

　　重庆民办教育迎来了发展的最好时光。

　　重庆科创职业学院创办于1993年，2002年重庆提出打造永川职教城，学校抓住这一契机，步入了发展的高速轨道。2005年，学生规模达到25000人，教职工1200多人。但是，校园太小一直是制约学校发展的一个重要因素。《意见》出台后，民办学校“先交纳土地出让金，再申请返还”的政策让学校看到了发展的契机。2008年，学校先后两次征地150亩、69亩，今年又准备征地250亩。“校园发生了翻天覆地的变化，老师积极性也被调动起来了，学校发展上了一个台阶。一个明显的变化，过去学生找工作，讲的是就业率，现在讲的是就业质量。这些都得益于重庆市政府对民办教育的重视和扶持。”学校党委副书记张维说。

　　用创新的举措破解难题，重庆教育人铭记心底的远不止这些。

　　安排专项转移支付，为农村中小学教师发放津补贴，改善教师待遇；大面积改造中小学校舍和增添各种设施设备，加强学校硬件建设；建设大学城，推动重庆高等教育整体发展；推进产学研一体化，广泛推广校地合作、科技扶贫的“石柱模式”；开全国先河，成立教育担保公司，为民办学校提供发展动力和保障；建立教育发展基金会，搭建助学助教的平台；成立教育考试院、教育评估院，建立起在市教委统筹管理下，教育考试院、教育科学研究院、教育评估院各司其职、“管办评”分离的教育管理体制；出台促进大学生就业的十条政策，完善毕业生就业政策体系……

　　超常规的举措换来超常规的发展！前进路上，重庆教育这艘航船正乘风破浪驶向远方！

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用改革思路统筹城乡教育发展

　　【城乡统筹，最重要的概念就是城乡教育水平要均衡，要缩小差距。在城乡统筹这个大试验区里，教育要种出一块试验田。】

　　“一圈两翼”，不仅是重庆地理特征的高度浓缩，也是重庆城乡二元结构最直观的诠释。

　　以主城区为核心、一小时通勤距离为半径的经济圈，这是重庆发展的“火车头”——23个区县，面积占全市的35%，人口占全市近六成，但地区生产总值占全市近八成，城市化率达到60％。以万州为中心、三峡库区为主体的渝东北地区和以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区，这是重庆的“两翼”。从人均地区生产总值看，“一圈”与“两翼”之比为2.4∶1。从教育角度看，则突出地体现为“一圈”与“两翼”之间学校办学条件不均衡，师资配置不够合理，教育投资结构需要优化，普职结构不够协调，等等。

　　在今年7月上旬召开的中共重庆市委三届七次全委会上，薄熙来对“一圈”和“两翼”的关系有一个形象的比喻：“有人说咱重庆地图有些像大鹏鸟，主城是头，渝东南、渝东北是两翼。中央对咱重庆寄予厚望，有朝一日，‘鲲鹏展翅九万里’。但如果只是主城大发展，把头抬起来，‘两翼’跟不上，翅膀不硬，伸不开，头抬得再高，重庆也飞不起来。”

　　路线图时间表任务书一个都不能少

　　统筹城乡发展，教育能做什么？

　　“从长远来说，不管是建设长江上游经济中心，还是西部地区重要增长极，如果没有人才高地、教育高地的相应匹配，是无法实现的。”这是黄奇帆的回答，“城乡统筹，最重要的概念就是城乡教育水平要均衡，要缩小差距。”

　　2008年7月24日，重庆教育发展史上一个里程碑。教育部与重庆市政府签订“建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议”，确定了健全统筹城乡发展的体制机制，建设长江上游教育中心和西部教育高地，为全国统筹城乡教育发展提供示范和借鉴的合作目标。“在城乡统筹这个大试验区里，教育种出一块试验田。”薄熙来说。

　　一场如火如荼的改革，在巴渝大地上拉开了大幕——

　　2008年8月，重庆市政府出台《统筹城乡教育综合改革试验实施方案》；

　　2008年9月，重庆市教委发出《关于认真贯彻落实建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议的通知》；

　　2008年10月，重庆市教委发出《关于贯彻落实部市战略合作协议和重庆市统筹城乡教育综合改革试验实施方案的通知》。

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　　“部市合作协议提出了推进城乡教育布局结构改革、城乡基础教育改革、城乡职业教育改革、高等教育改革、师资队伍建设制度改革、招生考试评价制度改革、教育信息资源共享机制改革、教育帮扶机制改革、教育经费保障机制改革等九项任务，”重庆市教委主任彭智勇介绍，“为了落实协议的内容，我们提出了11项行动计划，包括优化城乡教育管理行动计划、中小学标准化建设行动计划、流动人口子女就学行动计划、职业教育服务能力建设行动计划、高等教育质量提升行动计划、素质教育行动计划、民办教育发展行动计划等。目标就是到2012年，初步形成城乡教育一体化发展机制，基本实现区县行政区域内义务教育均衡发展、非义务教育协调发展；到2020年，形成城乡教育一体化机制，基本实现全市城乡教育和谐发展。同时，为了如期实现这一目标，我们将协议内容分解成71项任务分工落实；确定一批区县、高校作为专项改革试点，鼓励先行先试，创新突破。这一整套的政策，使得重庆的改革试验有了厚实的内涵。”

　　9项体制机制改革，11项行动计划，71项分解任务，9类综合试点项目，40类单项试点项目，每年制定具体的工作计划和目标……统筹城乡教育改革不光有了时间表、路线图，还有了任务书。整体推进，重点突破；以城带乡，协调发展，目标就是实现城乡教育规划布局、资源配置、政策制度、水平提升一体化。

　　风乍起，帆高悬！重庆教育又一次站在新的起点，迈向新的征程！